亚洲城市绿色拐点：重构城市管理方式

　　王世玲

　　城市的演进是人类进步的足迹。如今，都需要面对“可持续”发展命题。

　　对于城市而言，可持续是一项综合任务，包括空气治理、水资源利用、垃圾处理、提高能效交通、建筑等城市设施节能化，而在中国，城市还是经济发展的主角，即也涉及到产业模式转型这一调结构内涵。因此，中国乃至亚洲城市“绿化”之路，可能还要回到政府管理体制革新。不然，还可能演变为对碎片化的单纯工程项目的追逐。

　　本期聚焦低碳城市话题。有亚洲绿色城市指数报告结论、有国际社会低碳城市样本，也有跨国公司对环保产业的预判(详见22、23、24版)。我们期待这些能为中国城市可持续发展提供借鉴。但无论具体措施如何不同，一个核心原则应该明确，即低碳城市=碳减排+低碳产业。

　　2011年的情人节夜晚，新加坡暖风习习。滨海堤坝草坪上一对对恋人相拥喃喃细语，夜色天空中不停闪烁的霓虹风筝被一个个欢乐的人们牵着，还有很多人在草坪上的“七层楼”餐厅享受着鱼生盛宴。

　　对于新加坡而言，这里并不仅是休闲观景的娱乐地，更是关系生存的水源地——长350米的堤坝把滨海湾水库和海水隔开后，靠近市区的内湾被换成淡水，具备收集雨水的功能。它是新加坡第十五大水库，也是新加坡首个坐落在中央商业区的蓄水池，可为人们提供多10%的食水来源。

　　作为小岛国家，新加坡一直试图解决“淡水资源匮乏”等自然局限，并在城市可持续发展举措上探索颇多，成为亚洲标杆。

　　“新加坡似乎找到了成功的秘诀。在所调查的城市中，它是唯一一个总体成绩远高于平均水平的城市，在垃圾和水资源方面的表现最好。”当日(2月14日)发布的《亚洲绿色城市指数》(以下简称《亚洲指数》)报告，把亚洲“最绿”城市头衔颁给了新加坡。

　　《亚洲指数》由西门子公司赞助，委托独立组织，即经济学人智库(EIU)实施调研。EIU用八大指标，即能源供应和二氧化碳排放、土地使用和建筑物、交通、垃圾、水资源、卫生、空气质量和环境治理，分析了亚洲22个城市在环境和气候保护领域的目标和成就。

　　“亚洲城市人口每年以3700万的数量增加，城市化的加速对环境提出重大调整。而快速的经济增长也提供了能源消费。”《亚洲指数》调研主管Jan Friederich称，亚洲绿色指数目的是为利益相关方提供一种独特的工具，帮助亚洲城市彼此借鉴，以协助它们共同面对的环境挑战。

　　研究结果显示，入选本次调研样本的所有五个中国内地城市——北京、广州、南京、上海和武汉的综合评分都处于“平均水平”，香港则为“高于平均水平”。

　　除了用八大指标来考量22个亚洲城市的“绿色”水平，《亚洲指数》调研报告，还给出了经济发展水平与能耗、环境绩效的关系量化分析，城市持续发展的政策环境和执行力等亚洲城市可持续发展的宏观结论。

　　收入与环境绩效正相关

　　“亚洲的未来取决于亚洲的城市，而亚洲大规模的人口让城市化管理这一任务变得特别艰巨。”《亚洲指数》开篇就强调了可持续发展对于亚洲城市的意义。

　　报告给出了数据上的论证，即在过去的五年中，亚洲每年的城市人口增幅达3700万，相当于每天增加100000多人。在当前世界人口最稠密的10个城市中，亚洲就占了七个。麦肯锡公司预测，到2025年，仅在中国，百万人口规模以上的城市就能达到221个，目前欧洲只有25个这样的城市。

　　“《亚洲指数》项目遴选的22个城市是最重要的亚洲城市，包括首都、省会以及一些具备相当规模和重要性的商业中心。”Jan Friederich表示，为了提高指数的可信度和可比较性，这些城市都是独立挑选出来的，而不是应各市政府的要求而被纳入本研究项目的。

　　Jan Friederich也自信其评估方法的科学性。即由经济学人智库与全世界一流的城市专家——包括经济合作与发展组织(OECD)、世界银行以及由亚洲地区地方管理机构组成的非政府组织亚太城市间合作网络(CITYNET)的专家，共同开发制定。而此前已经公布了欧洲和拉丁美洲绿色城市指数。

　　尽管22个城市都属于首都或商业中心，但由于亚洲城市发展水平差异性大。因此，EIU专家们试图描绘亚洲城市绿化程度的宏观背景和规律。

　　《亚洲指数》指出，“在亚洲绿色城市指数中，人均GDP与环境绩效之间的关系与2009年欧洲绿色城市指数一样密切。”比如，新加坡在指数评估中处于领先，综合成绩远高于平均水平，而从经济实力来看，它排名第四，人均GDP为36500美元。因此，它有实力建设采用尖端技术的水处理工厂、垃圾焚烧发电厂，并对交通系统进行大规模的投资。

　　尽管经济快速发展、城市日渐繁荣，本身也会对环境、能源带来严峻挑战，如碳排放量过高、过度地消耗水资源、产生大量垃圾等。但亚洲城市却演绎出了另一个特征，即“收入较高的城市并不一定就会像人们想象的那样消耗较多的资源”。

　　《亚洲指数》指出在收入达到一定水平之前，资源的消耗量会随着人均GDP 稳步增加。但是当收入超过一定水平时——约20000美元/人，碳排放量、耗水量以及垃圾生成量将不会随着收入的增加而增加，平均消耗量会下降。

　　例如，亚洲6个高收入城市(人均GDP超过29000美元)的平均垃圾生成量为382千克/人/年，这只比所研究城市的平均水平375千克高出7千克，远远低于5个中等收入城市的平均水平598千克(人均GDP在10000到25000美元之间)。

　　就水资源的消耗量和碳排放而言，这一理论同样适用，6个收入最高的城市每人每年平均排放5.8吨二氧化碳，而所研究城市的总体平均水平为4.6吨。然而，在5个中等收入城市，每人每年会平均排放7.6吨二氧化碳。

　　“究其原因，其实是有几个潜在的因素在起作用。在收入最高的城市中，产业模式向服务性行业的过渡对二氧化碳减排起到了重要的作用，高水平的基础设施降低了耗水量。”Jan Friederich称，如在7个收入最高的城市中，有5个城市的漏水率为7%甚至更低。

　　当然，经济水平与环境绩效也不是硬性对应，EIU专家们也发现了“收入较低的城市不一定非得等到变得富裕，才能执行可持续发展政策和形成可持续发展观念”的现象。

　　如印度德里属人均GDP最低的城市之一，约2000美元，然而，它的总体成绩还是达到了平均水平。在垃圾方面，德里的表现尤其良好，获得了高于平均水平的好成绩，如人均垃圾生成量会如此之少——147千克/年。

　　中国城市绿化掣肘

　　纳入《亚洲指数》研究的中国大陆城市有五个，即北京、广州、南京、上海和武汉。从调研结论上看，其在能源供应和二氧化碳排放方面的得分比较弱。

　　如北京、上海、广州三个城市的人均二氧化碳排放量位居前列，分别为8.2吨、9.2吨、9.2吨，而亚洲22个城市平均水平是4.6吨。此外，在所调查的城市中，这5个城市在可吸入颗粒物、二氧化氮以及二氧化硫含量方面的成绩也处于较低水平。

　　如北京、上海、广州、南京每日二氧化硫浓度都超过了30ppm以上，而武汉更高达44ppm(平均水平22.5ppm)。

　　事实上，在中国环保部发布的数据显示，在中国的113个环保重点城市中，43%的城市的空气质量为最低的全国空气质量评级——三级，甚至低于这个水平。对此，《亚洲指数》提醒，“中国三级标准所规定的二氧化氮含量是世界卫生组织建议的健康浓度的两倍，可吸入颗粒物则为7倍多，二氧化硫为12倍多。”

　　尽管这5个城市在能源和空气质量方面的量化指标低于和远低于平均水平，但是它们还是获得了平均水平的总体成绩。导致这一现象出现的原因有两个。

　　首先，在某些环境问题领域，中国城市的表现还是比较好的。例如，北京的垃圾收集率估计有95%，在所调查的城市中排名第八。上海的漏水率为10%，在所调查的城市中为倒数第六，而平均的漏水率为22%。此外，南京的人均垃圾生成量名列倒数第三，估计为每年218千克。

　　“中国城市的碳排放情况与欧洲和北美不同。”联合国人居署世界城市运动指导委员会主席、城市环境专家 Nicholas You分析，西方城市的能源消耗占到70%，其中有70%的能源用于建筑物的供暖、通风、空调和楼宇照明。因此，减少碳排放很大程度上取决于减少能源需求和改变消费模式。在中国的城市中，有超过三分之二的能源用于工业生产。一般的城市消费者实际上还是相当节约的。

　　“在可预见的未来，中国减少碳排放的工作重点是减少工业生产中的能耗强度，但同时又要接受家庭能源消耗量越来越大的事实。”Nicholas You称，因此对中国城市发展而言，是否能获取能源支撑改善生活质量和生产很关键。然而，现在缺失的是一个城市可持续发展全面框架。

　　城市管理方式重建

　　尽管一个城市的环境绩效与经济发展紧密正相关，但在“可持续”维度上，真正导致拉开差距的是城市管理体制。

　　“由于亚洲国家实施的政策非常相似，在本研究项目中，能把各个城市的绩效区分开来的则是它们执行环保法规和标准的能力。”《亚洲指数》中显示。

　　对此，香港中文大学地理系荣休教授杨汝万强调，“让城市变得干净整洁的最重要因素是政治意愿。”如新加坡——唯一一个综合评估绩效远高于平均水平的城市，就是一个很好的范例。与其他被研究的城市不同，新加坡的政府没有被划分成不同的行政级别。此外，新加坡还因执政透明度高而闻名。同样，自治程度较高、资源丰富、公务员素质较高的香港，也取得了较好的成绩。

　　“这并不是因为它的政策本身比其他城市更先进，而是因为它执行这些政策的能力很强。”《亚洲指数》显示。

　　EIU专家们通过亚洲绿色城市研究发现，“各个城市的政府需要更多的权力来制定自身的环境决策。”即中央政府分配更多的权力给地方政府是更有效、更有针对性地对环境进行监管的关键方法。

　　澳大利亚国家级科研机构澳大利亚联邦科学与工业研究组织(CSIRO)可持续生态研究所著名科学家白雪梅博士指出：“尽管近些年来，亚洲国家的政府正式将权力下放给地方政府，但它们并未始终如一地为地方政府提供充足的资金，让它们履行新的职责。”

　　堪培拉大学名誉教授、联合国前首席技术顾问Brian Roberts 称，虽然在像印度(曾实施过联邦体制)这样的国家，城市拥有或多或少的权力，但亚洲的整体趋势是，地方政府依然会“非常疲弱”。

　　城市可持续发展是一项综合任务，因此专家们呼吁地方政府对此的治理权力。而中国在这方面的掣肘，显得尤为突出。

　　去年在坎昆气候谈判大会上，NGO气候组织发布的低碳城市报告《中国清洁革命报告III:城市》中，就直言提出中国特有的体制也会给城市的低碳选择带来挑战。

　　如从宏观方面来看，几乎所有产业政策的推动都会首先面临体制的挑战，城市处于在政策链条的执行端面临同样束缚。

　　首先，“条条”和“块块”的管理体制增加城市的协调成本。国有企业在经济活动中居于重要地位，有些企业的行政级别甚至高于地方政府。这就使政府和社区在推进节能减排工作时，必须进行协调，有时协调成本颇高。

　　其次，在中国的城市管理体制中，规划、供电、供水、煤气、垃圾回收等处于完全分割的状态，致使为了协调关系就需要花费很大的精力和成本。譬如，电力部门控制着整个城市电力供应，任何的改造和节能措施都必须得到其认可。许多城市的道路都有铺了挖、挖了铺的经历，这都是由于各个部门缺乏协调的结果。

　　此外，该报告还强调，中国低碳政策的多部门利益特征日益突出，特别是不同部门之间的权力分割，导致各个部门的政策法令之间互相矛盾。城市处于政策执行网络的末端，往往面临着不同政策面的要求。

　　“打造更绿色的城市， 需要重新思考管理城市的方式。”Nicholas You呼吁，必须认真地进行规划，不是各个部门——供水、能源、垃圾和卫生部门单独地进行规划，而是把城市或大都会看成一个整体。

　　“亚洲绿色城市指数的最终目标绝非评选一个赢家。相反，其目标是挖掘最佳的环保实践，推广并分享好的想法。”当日发布会上，西门子首席可持续发展官杜斐然表示。